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政策法规
始终着眼于理论与实践的双重跨越——对农业“三大战略、九大行动”的解读
日期:2015/3/20  点击次数: 1020 次
  总结回顾近年来的“三农”工作,给人的一个突出感受,就是无论在实践还是理论层面,都实现了重大的历史性跨越。作为国务院负责全国农业农村经济工作的综合职能部门,农业部在这两个跨越过程中肩负着重要使命,进行了一系列积极探索,取得了明显成绩。在此基础上,去年12月28日,杜青林部长代表农业部党组在全国农业工作会议上进而提出,“十一五”期间,要按照科学发展观的要求,紧紧围绕“三增”目标,实施“转变、拓展、提升”三大战略,启动实施“九大行动”,引起了社会的高度关注。“三大战略、九大行动”的提出和实施,是科学发展观在农业农村经济工作上的具体化,是当前“三农”工作特别是农业农村经济工作理论的新发展,是对农业发展战略方向的总体把握和重点工作的统筹安排,必将推动农业农村经济工作的新跨越。
一、“三大战略、九大行动”提出和实施的重要意义
“三大战略、九大行动”的提出和实施,是落实十六届五中全会精神的重要举措。 于去年底召开的党的十六届五中全会,审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。科学发展观是贯穿《建议》的一条主线。《建议》强调,要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局,坚持以人为本,转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。建设社会主义新农村是《建议》的一大亮点。《建议》指出,“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进新农村建设。”这是党中央根据当前我国经济社会发展形势,作出的加强“三农”工作的重大战略举措,是事关全面建设小康社会的重大战略任务,是解决“三农”问题的总题目,也是统领新时期“三农”工作的总目标、总思路和总抓手。 良好的开头是成功的一半。 在“十一五”规划的开局之年,也是中央提出建设社会主义新农村的元年,在中央的大政方针已定的情况下,具体以什么样的思路和措施去抓好各项工作的落实,是各级党委政府和有关职能部门需要回答的重大而紧迫的问题。实现新目标,完成新任务,需要有新思路、新举措。“三大战略、九大行动”的提出和实施,是农业部在自身职能范围内全面、深入、具体贯彻中央全会精神的重大举措,深刻而又全面地体现了科学的农业发展观,体现了“十一五”时期农业和农村经济工作的总体要求。
“三大战略、九大行动”的提出和实施,是解决现实问题和应对形势挑战的必然选择。 近年来,在中央一系列扶农惠农政策的强力推动下,“三农”工作出现了许多新的重大突破和积极的变化,但尽管如此,促进粮食稳定发展、农民持续增收的长效机制尚未形成,农村社会事业发展滞后的局面尚未改变,一些长期困扰农业和农村经济发展的深层次结构性、体制性矛盾还远没有根本解决。同时,由于农村内外部环境和条件的变化,还不断出现许多新情况和新问题。总的看,农业农村发展面临很多挑战,仍处在艰难的爬坡过坎阶段。看待“三农”问题,最容易走的两个极端是估计不足和过分渲染。从事“三农”工作,最怕的两件事是找不准方向和抓不住重点。分析可以看出,“三大战略、九大行动”是从社会主义新农村建设的全局出发,着眼于丰富农业农村经济发展内涵、创新农业农村经济发展理念、开拓农业农村经济发展思路、破解农业农村经济发展难题而提出来的,既有很强的指导性,又有很强的针对性和操作性,是当前农业农村经济工作中解决现实问题和应对形势挑战的科学部署和正确选择,是正确认识和准确把握农业农村发展变化的新趋势,与时俱进谋划农业农村经济工作的必然结果。
“三大战略、九大行动”的提出和实施,是“三农”工作理论创新和机制创新的客观要求。 理论创新是社会发展与变革的先导,是农村改革与发展取得成功的一条重要经验。进入新世纪和新阶段以来,我国“三农”工作克服重重困难不断取得新成就。“三农”工作成绩的取得,最重要的原因还在于党和政府高度重视“三农”问题,不断完善和创新“三农”工作的理论,提供了有利的理论支持和政策保障。先后做出了农业发展进入新阶段的重大判断,实行了“多予、少取、放活”的方针,实施了统筹城乡发展的方略,明确了“重中之重”的战略思想,提出了“两个趋向”的重要论断等,带动了一系列扶农惠农政策措施的出台。工作理论的创新通常伴随着工作机制的创新。在快速发展变化的新形势下,农业农村经济工作既要求在理论上有新突破,也要求在机制上有新变革。我国的农业补贴曾经一直补在流通环节、补在粮食企业,而现在的补贴方式发生了重大转变,农民成了直接受益者,取得了很好的效果。按照“三农”工作理论创新的要求,“转变、拓展、提升”三大战略,集中体现了农业部对农业农村经济发展规律、发展阶段和发展任务的科学把握,是新阶段新时期农业农村经济工作指导思想认识上的深化、发展和升华,具有很强的指导性和丰富的理论内涵。按照“三农”工作机制创新的要求,“九大行动”目标明确,重点突出,改变运作方式,整合行政资源,打造了全新的农业农村经济工作平台,具有很强的操作性。“三大战略、九大行动”从不同的层面回答了当前农业农村经济工作的重大认识和实践问题,形成了新的工作理论和机制,为农业农村经济发展进一步奠定了良好的基础。
二、“三大战略”的本质内涵
  发展是硬道理,是党执政兴国的第一要务,也是化解“三农”难题的根本途径。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点,是发展理论的核心内容。破解“三农”难题,首先必须以科学的发展观审视其问题,把握其规律,认识其特点,从而形成科学的解决“三农”问题的理论指导。以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观,是“转变、拓展、提升”三大战略的核心内涵与本质体现。就整体而言,“转变”的重点是思维,“拓展”的重点是空间,“提升”的重点是能力。在科学发展观的指导下,“转变、拓展、提升”三大战略对整个农业农村经济工作形成了一套较为完整的理论指导体系。
“转变”战略:引领农业发展理念和发展方式大变革。 农业增长方式转变的实质是看增长依靠大量的土地、劳动和物质投入,还是依靠科技含量、劳动力素质和信息资源利用的提高。进入新阶段后,我国农业发展取得了令人瞩目的成绩,但整体上传统农业的痕迹依然明显,人们农业发展的观念相对陈旧,农业结构不尽合理,资源紧缺且浪费和破坏严重,农民文化技能素质偏低,农村工作的方式方法落后,制约农业农村经济发展的体制性障碍未能打破等问题依然存在。目前,在我国人均耕地面积只有世界平均数的43%,人均水资源占有量只有世界平均水平的25%的情况下,由于不当的发展理念和生产方式导致的土壤退化、耕地锐减、水资源枯竭等问题仍在蔓延;一些发达国家化肥利用率达60%~70%,而我国只有30%~35%。化肥长期在高投入、低产出、低品质、低效益中运行,不仅使农业投入的边际报酬递减,而且使农业生态环境日益遭到破坏;自2001年底我国加入WTO以后,农业对外全面开放市场的壁垒基本消除。尤其是从去年开始,中国农业在争取加入WTO谈判中争取的过渡期已经基本结束,加入WTO影响的滞后效应从今年开始将日益显现。种种严峻形势表明,粗放型的农业增长方式,已经成为农业在新的发展阶段持续、健康、稳定增长的主要障碍,转变农业经济增长方式的任务非常紧迫。农业“转变”战略的目标指向就是要彻底扭转农业发展传统的路径依赖,推动农业农村经济发展理念与发展方式的根本变局。该战略强调,要重点加快农业农村经济增长方式转变,发展节约型、环保型农业,提高农业经济效益,不断增强农业农村经济发展的可持续性。并提出了转变农业发展理念,推进农业和农村经济结构转型,转变农业资源利用方式,加大农村富余劳动力转移,推进农业农村经济体制转轨,转变工作机制和方式等六个方面的具体要求。调整产业结构、转变经济增长方式是落实科学发展观的战略重点,也是“十一五”经济发展的主体。可见,无论从什么背景和原因分析,提出和实施农业“转变”战略的意义都十分重大。
“拓展”战略:开辟农业发展领域和发展途径新天地。 通过拓展农业发展领域、途径和功能,构建农业产业链条和产业体系,开拓农产品市场,从而拓宽农民增收渠道,不断提高农村产业发展和农民持续增收水平,是“拓展”战略所提出的主要思路。用这一思路对待和解决农业农村经济问题,不仅具有全局和长远的战略价值,而且在客观上相对具有立竿见影的即时效应。首先,农业具有多功能性,拓展农业功能既是进一步提高农业战略地位的需要,又是缓解我国农业生产中各种现实突出矛盾的需要。随着时代的发展, 农业在增进农村与城市的交流、缓解城市与乡村社会问题,以及涵养水源、净化大气、防止土壤流失、增添自然景观等方面的作用日益凸现。我国 人多、地少、水缺等问题突出, 在 确保粮食等重要农产品供给的同时,更应该大力发展园艺等劳动密集型产业,拓展农业促进农民增收和扩大农民就业的功能;发挥农业在生产可再生能源和可再生材料方面的作用,促进循环农业发展,拓展农业保护自然资源的功能;大力发展休闲农业和旅游观光农业,拓展农业的文化与休闲旅游功能。其次,农业链条具有最大延展性,拓展农业的产业链条对于同时提高农业的经济和社会效益具有最直接的作用。农业作为第一产业,一头联系着二产,一头联系着三产,是万事根本,只要愿意,产业链条甚至可以向产前、产后无限延长。这是农业的特点,更是农业的潜力和优势。加快发展农业产业化,强化产业体系内部联系,促进农业增值增效,促进农业产业向产前、产后两头延伸,逐步健全产加销各环节和贸工农各领域相互衔接、协调发展的产业链条和产业体系,显然是不可或缺的战略选择。其三,农产品具有“过市”增值的商业特性,农业要繁荣,最根本的动力源是农产品市场要活跃。要拓展农产品市场,搞活农产品流通,就必须加强农产品批发市场建设,发展现代流通方式,完善农产品市场体系;就必须加大农产品促销力度,完善运销绿色通道,加强农产品市场信息服务体系建设;就必须加快实施 “ 走出去 ”战略 ,充分利用国外资源, 大力开拓农产品国际市场 。目前,无论是发挥农业的多功能性,延长加粗农业的产业链条,还是拓展农产品的国际国内市场,我们都还有很大的差距,但作为一个农业大国,换个角度看,这种差距又恰恰蕴藏的是巨大的发展潜能,“拓展”战略的提出和实施无疑会带给人们无穷的期冀和动力。
“提升”战略:锻造农业发展的支撑与保障能力,增强核心竞争力。 按照马克思主义“外因是变化的条件,内因是变化的根本”这一哲学基本观点,农业问题的解决最主要还是要仰赖于自身核心竞争力的增强。农业是自然再生产与社会再生产紧密结合的产业,核心竞争力的增强绝不是靠单一问题的解决,而要凭借各种农业自主创新能力和支撑保障能力的整体提高。当前我国农业在竞争力方面还存在“五个不够”:一是农业科技创新与应用转化能力不够。多年来,我国农业领域取得了许多科技成果,有些成果已经达到国际领先水平,但农业科技的总体水平与国外先进水平相差10年左右,特别是在改善品质、提高效益和农业高新技术等方面缺乏技术储备。农业科技成果转化率仅为30~40%;二是农业安全保障能力不够。由于农业的基础性和多功能性作用,安全优先原则是农业发展必须遵循的最基本原则,并且随着时代的发展变化,其原则要求越来越高。我国在食物安全、农产品质量安全、动物卫生安全、农业生态安全等方面的保障能力虽然提升很快,但与发达国家和地区以及时代要求相比仍然存在不小的差距;三是农民的自我发展能力不够。我国8亿多农村人口中,初中以下文化程度占70%,文盲半文盲占23%。这一基本现状决定了提高农民科技文化素质的紧迫性和重要性,也说明了我国农民整体自我发展能力较弱的主要原因;四是农业政策法规支持保护能力不够;五是农业基础设施的保障能力不够。这“五个不够”形成了我国农业和农村经济发展能力和竞争力的五大“瓶颈”,“提升”战略恰好剑指要害,提出要重点提升这五大能力,可谓抓住了关键。该战略的实施,必将为我国农业和农村经济发展素质的提高产生积极而深远的影响。
三、“九大行动”的目标指向
  以党的十六届五中全会、中央经济工作会议和中央农村工作会议精神为指导,农业部在宣布实施“三大战略”的同时,决定落实中央多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的方针,以“三增”为目标,围绕大局,明确重点,突破难点,启动实施“九大行动”。“九大行动”的实施,既为农业和农村经济发展找到了确切的战略基点,也为“三大战略”的实施打造了具体的操作平台。整体上,“九大行动”的中长期目标效果虽然相互有很大甚至完全交叠,但其操作层面最直接的价值取向各有侧重。
——食物与农产品安全目标。 很明显,围绕实现食物安全目标,主要有三大行动。一是粮食综合生产能力增强行动。“国以民为本,民以食为天”。我国人多地少,粮食安全的战略地位更显突出。该行动计划提出,要加大政策支持力度,保护基本农田,稳定种植面积,提高耕地质量,以实施重大粮食项目工程为手段,以主攻单产为核心,着力提高资源保障、物资装备、科技支撑和抗御风险能力,切实转变粮食增长方式,力争“十一五”粮食平均亩产650斤,粮食综合生产能力达到10000亿斤水平。2006年要努力实现粮食生产稳定发展,力求做到种植面积基本稳定,单产稳步提高,优质率提高5个百分点,节本增效有新进展,为全面提高粮食综合生产能力起好步。要主攻优质高产,扩大测土配方施肥,推进耕地质量建设,加强生物灾害防控。同时加强粮食加工转化,促进粮食产销衔接,发展粮食产业化经营,加快提升粮食综合生产能力。二是实施农产品质量安全绿色行动。农产品质量安全关系到千家万户,关系到农产品的国际竞争力。实施农产品质量安全绿色行动,就是按照质量安全和绿色生态的理念,推进农业标准化,加强例行监测,强化市场监管,建设安全流通渠道,推进农业生产源头的洁净化、生产与经营的标准化、质量安全监管的制度化、市场营销的现代化和经营品牌化,全面提升农产品质量安全水平。三是实施禽流感等重大动物疫病防控行动。实施禽流感等重大动物疫病防控行动,切实把各项防控措施落到实处,保障畜牧业健康发展,维护公共卫生安全。一要实行重大动物疫病强制免疫。二要加强重大动物疫情预警预报和应急处置能力建设。三要抓好无规定动物疫病示范区建设。四要加强动物卫生执法监督和动物防疫法制建设。五要加快兽医管理体制改革。
——农业增效和农民增收目标。 一是实施优势农产品产业带促进行动。该行动以《优势农产品区域布局规划》为依据,遵循优势农产品产业带建设规律,准确把握我国优势农产品产业带所处阶段及其特征,采取综合性措施,全面提高我国农产品竞争力。2006年选择8个产业带进行重点建设。大力提高产业带良种覆盖率、提升标准化水平、延伸产业链条、增强保障能力。二是实施农业科技提升行动。农业发展的根本出路在科技进步。实施农业科技提升行动,以提升农业科技支撑和引领能力为核心,以提高农产品竞争力为重要目标,促进科研攻关由跟踪模仿为主向自主创新转变,技术推广由注重单项技术应用向系统集成技术应用转变,农民培训由注重数量向数量和质量并重转变。具体就是要加快农业科技创新,加强农业科技推广,开展农民科技培训,加快推进农业机械化, 促进农业信息化。三是 实施畜牧水产业增长方式转变行动。转变畜牧水产业增长方式,大力推广健康养殖,重点发展畜牧业养殖小区和规模场户,积极推进水域滩涂资源合理利用,加快畜牧水产规模化、集约化、标准化和产业化步伐,使养殖业尽快从单纯追求数量向数量与质量、效益与生态并重的方向转变。加快推广畜禽水产良种,重点建设一批良种繁育场、原种场、资源保护场,培育一批水产良种示范户。大力推行健康养殖方式,建成一批标准化畜牧业养殖小区、水产生态养殖示范区。对养殖生产实施全过程监管。加强生态环境保护和资源合理利用。四是农业产业化和农产品加工推进行动。该行动提出,要支持和引导农民专业合作经济组织的发展,做大做强龙头企业,加快发展农产品加工业,提高农业产业化经营水平,提高农民进入市场的组织化程度,力争龙头企业集群有大发展,农产品加工水平有大提高,农产品品牌建设有大突破,农业产业化带动能力有大提升。具体要加大对农民专业合作经济组织发展的扶持力度,扶持壮大农业产业化龙头企业,创新产业化经营机制,提升农产品加工水平。
——社会主义新农村建设目标。 一是社会主义新农村建设示范行动。建设社会主义新农村,是中央为解决新时期“三农”问题作出的重大战略决策。在社会主义新农村建设起步时实施新农村建设示范行动,引导和带动意义无疑十分重大。以发展农村经济为中心任务,科学规划,集成资源,省部共建,以点带面,促进经济快速发展,农业结构进一步优化,农业综合生产能力显著提高,农民生产生活条件明显改善,是该建设行动的基本思路。大力发展现代农业,推进农村基础设施建设,着力培育新型农民,加强基层民主建设,推动农村公共事业发展和推进农村综合改革,是示范行动的主要内容。社会主义新农村建设示范行动的工作重点,在于把各方面建设的内容在示范村综合集成,为不同资源条件、不同发展水平的地区提供新农村建设的典型示范,充分发挥示范带动作用,引导各地扎实开展社会主义新农村建设。二是生态家园富民行动。加强农村生态环境建设,提高农民生活质量,是建设社会主义新农村的重要内容。实施生态家园富民行动,目的就是按照“减量化、再利用、资源化”的循环经济理念,以农村废弃物资源循环利用为切入点,大力推进资源节约型、环境友好型和循环农业发展,实现家居环境清洁化、农业生产无害化和资源利用高效化。
四、实施“三大战略、九大行动”应处理好四个关系
  “三大战略、九大行动”勾画了中国农业和农村经济工作未来走向的路线图,要达到预期的效果,在启动实施的过程中应注意处理好以下四个关系。
眼前与长远的关系。 “三大战略、九大行动”是在反思传统农业与现代农业种种弊端、总结农业发展的成功经验与失败教训基础上提出,把解决长远问题与眼前问题统一考虑,立足当前放眼长远的重大部署,在实施的过程中,一定要把眼前的工作与长远的目标紧密地联系起来。推进眼前的工作,必须胸怀长远的目标;实现长远目标,必须从完成眼前工作开始。只考虑长远而不抓眼前,任何长远的目标都只能是海市蜃楼;只顾眼前而不看长远,眼前的工作就容易变成短期的行为。
整体与局部的关系。 唯物辩证法认为,世界上的事物内部各要素、方面、倾向之间以及事物和事物之间是相互联系、相互作用的,而正是这种相互联系和相互作用,推动着事物的运动、变化和发展,从而构成宇宙万物变化万千的生动图景。“三大战略、九大行动”是一个完整的战略体系,不能舍此取彼。单纯从“三大战略”来看,转变、拓展、提升三者之间的含义尽管不同,但也不能相互割裂。“九大行动”之间同样相互具有紧密的联系。整体是由局部组成的,局部是整体的一部分。科学发展观告诉我们,只有把整体与局部关系处理好了,发展才能是全面、协调、可持续的发展。在实施“三大战略、九大行动”的具体工作安排上,农业部进一步整合了行政资源,创新了工作机制,领导与司局之间,司局与司局之间,司局与地方之间,都形成了更加充分的分工合作关系,任务具体,目标明确,责任清楚,在实践中应自觉搞好配合,防止习惯思维作怪影响新机制的运作。
继承与发展的关系。 继承是创新的基础,创新是辩证地扬弃。在中央“三农”方针的指引下,近年来,农业部在推进农业和农村经济发展方面不断进行了一系列富有成效的积极探索,各项工作坚持在继承中发展,在扬弃中提高,取得了明显的成效。可以看出,“三大战略、九大行动”的战略思想和发展思路,有的是在不断探索和实践过程中最新形成的,有的在此之前已经开始实施。因此,在落实的过程中决不能把原来所作的工作一概丢掉,而应该坚持在继承的基础上发展。
软件与硬件的关系。 农业生产条件包括农田水利、道路、交通、电力、通讯等硬件设施和政策、技术、信息、资金等软件设施两个方面。这两个方面条件的好坏,是影响农业和农村经济发展水平的关键。从目前情况来看,农业生产设施条件的使用不仅表现在存量和增量的不适应,而且还表现在规模、数量和布局与现行的以家庭经营为主体的农业生产经营方式上的不适应。“三大战略、九大行动”是一个涉及全局的系统工程,在实施的过程中,要尽力使硬件和软件建设同步推进。对于其中的问题,自己能解决的自己解决,自己解决不了的要借助政策、营造环境、创造条件、发动社会力量解决。
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